A migrációról folyó jelenlegi viták megtagadják az Európai Unió alapvető értékeit. Európa menekültpolitikája nem léphet vissza a „több EU” elvétől – írja közös cikkében Sergio Carrera, a Maastrichti Egyetem professzora és Karel Lannoo, a Centre for European Policy Studies vezérigazgatója.

A menedékkérők európai tragédiájáról példátlanul heves viták folynak. Az események olyan légkört teremtettek, amelyben az emberek megdöbbenéssel és elégedetlenséggel figyelik, képesek-e az európai vezetők kezelni a felettébb kritikus helyzetet.

Szeptember 9-én az Európai Bizottság elnöke, Jean-Claude Juncker megtartotta éves értékelő beszédét az unió helyzetéről, „Az őszinteség, az egység és a szolidaritás ideje” címmel az Európai Parlamentben. Sokan számítottak arra, hogy Juncker megragadja az alkalmat, és határozott irányt mutat a jelenlegi menekültválsággal kapcsolatban is. Ebben a tekintetben ígéretes volt, hogy mindjárt beszéde elején leszögezte: „az elsődleges feladat ma az, hogy választ adjunk a menekültválságra”. De vajon a bizottság valóban kihasználta ezt a lehetőséget, hogy javaslatot tegyen alapvető változtatásokra és a legszükségesebb intézkedésekre?

Az Európai Unió által a menekültválságra adott válaszok ezidáig mind hatáskörüket, mind a kitűzött célt tekintve csalódást keltettek. A fő probléma az, hogy az európai szakpolitikai viták nem a fő kérdésről folytak: miről is szól ez a „válság” valójában? A jelenlegi menekültválság hátterében két nagy kihívás áll.

Az első, hogy az uniós szabályok nem felelnek meg a céloknak. A dublini rendeletben foglaltak – amelyek a jelenlegi európai menekültrendszer alapját jelentik – a gyakorlatban nem működnek. Az első formájában 1990-ben aláírt egyezmény szerint a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért az első olyan tagállam felelős, amelynél a kérelmet benyújtották. Ez súlyos terhet ró az unió külső határain elhelyezkedő államokra, amelyekben a menedékkérelmek zömét benyújtják. A menedékkérőknek pedig a szóban forgó államokban kell maradniuk, egyéb körülményeiktől és kívánságaiktól függetlenül.

Az elmúlt napok eseményei világosan megmutatták ezeknek a szabályoknak a tarthatatlanságát. Angela Merkel döntése, amelynek értelmében Németország nem küldi vissza a szíriai menekülteket abba az országba, ahol beléptek az EU-ba, egyértelmű üzenet: a rezsim a meghatározó európai vezetők körében is elveszíti hitelét, és a gyakorlatban már nem tartják be teljes körűen. Ugyanezt erősíti az is, hogy jelenleg egyetlen uniós tagállam sem „küld vissza” menekülteket Görögországba.

A második kihívást az támasztja, hogy olyan országok, mint Görögország, Magyarország vagy Olaszország, rendszerszinten nem tudnak megfelelni a jogállamiság és az alapvető jogok által támasztott kívánalmaknak. Ez abból ered, hogy hiányzik az intézményi kapacitás arra, hogy a menedékkérőknek megfelelő, a nemzetközileg elfogadott emberi jogi kötelezettségeknek megfelelő „első belépési” feltételeket biztosítsanak.

Az Európai Unió menekültügyi, illetve a határokra vonatkozó törvényei a „kölcsönös bizalmon” alapulnak. Abból indulnak ki, hogy minden uniós tagállam menekültügyi rendszere megfelel a „jó kormányzás” normáinak. A valóság egészen más képet mutat.

Akkor a Juncker beszédében vázolt kezdeményezések vajon megfelelnek ezeknek a kihívásoknak? Röviden: egyelőre nem teljesen. A beszédben vázolt politikai alapelvek – amelyek arra emlékeztettek mindenkit, hogy miért adunk menedéket a menekülteknek, hogy a menedék alapvető jogát tiszteletben tartása milyen fontos, és hogy „uniós tagállamban sem falnak, sem kerítésnek nincs helye” – a konkrét kezdeményezések nem képesek kezelni a menekültválság alapvető okait.

Az unió helyzetéről szóló beszéd megerősítette a bizottság már korábban közölt terveit egy új kvótarendszerről, amelynek értelmében 120 000 Görögországban, Olaszországban és Magyarországon menedéket kérőt helyeznek át a többi tagállamba, és egy másik rendszerről, amely a menedékkérők érkezésével összefüggő költségeket osztja szét az összes tagállam között.

Ezeket az elképzeléseket azóta vitatják, hogy a bizottság májusban közzétette az „európai migrációs agendát”, és a tagállamok többségében nem találtak erős támogatást. Igaz ugyan, hogy vannak tagállamok, amelyek komolyan veszik a közös értékek melletti elkötelezettséget és a felelősség megosztását. A bizottság azonban ezidáig túlzottan óvatosan közelítette meg a kérdést. Az előírt „kezelés” nem a „betegség” okainak megszüntetését célozza. Ahelyett, hogy a krízis gyökerére fókuszálna, inkább a leginkább szem előtt lévő tüneteket igyekszik „válságmenedzsment” módszerekkel enyhíteni.

Egy áthelyezési–elosztási rendszer, amelyhez az EU-tagállamoknak kötelező csatlakozniuk, üdvözlendő lépés a legszörnyűbb tragédiák megelőzése érdekében. Az EU kvótaterveit lényegében azzal indokolták, hogy a „szükséghelyzetben” gyors megoldásra van szükség. Ezek még mindig a dublini rendszer keretei között mozognak, amely azonban sokkal súlyosabb „betegségben” szenved.

Az efféle kezdeményezések súlyos dilemmával szembesülnek. Egyrészt továbbra is él a remény, hogy a dublini rendszer „megmenthető” azáltal, hogy a kivételes válságokat kezelő „mechanizmusokkal” egészítik ki, fenntartva ugyanakkor az menekültek befogadásának és a felelősségnek a jelenlegi, igazságtalan elosztását. Juncker helyesen mutatott rá: „itt az ideje, hogy alapvetően megváltoztassuk a menedékjog iránti kérelmekre vonatkozó eljárásainkat – különösen a dublini rendszert”. De hogy milyen legyen ez az alapvető változás, arról ezidáig egyetlen innovatív ötletet sem ismerhettünk meg. A kvótarendszer a menekültek védelmét még mindig egy határ/teher-elosztás keretei között kezeli, nem pedig kollektív uniós kötelezettségként.

Sokat halljuk, hogy a menekültválság megoldásához több „szolidaritásra” és több „felelősség-megosztásra” van szükség valamennyi tagállam között, de továbbra is megválaszolatlan a kérdés: hogyan lehet ezeket az értékeket a gyakorlatban érvényesíteni?

Mindenki tudja, hogy nem léteznek egyszerű „megoldások”. Több uniós pénzt küldeni az érintett országoknak? Kipróbálták, nem működik. Hogyan is biztosíthatnánk a pénzügyi kapacitások hatékony felhasználását, ha a szabályokat nem tartják be megfelelően?

A menedékkérők „újraelosztása” még mindig a dublini rendszerben gyökerezik, így nem jelenthet hosszú távú megoldást. De nem nyújthat fenntartható megoldást a többi terv sem, amilyen például a menedékkérelmek elbírálásának egy harmadik országba való „kihelyezése” vagy olyan szomszédos „biztonságos harmadik országgá” nyilvánítása, amelyek nyilvánvalóan nem felelnek meg ennek a státusnak. A dilemma ugyanis elsődlegesen az Európai Unió dilemmája.

Mit kellene tennie a bizottságnak? Mindenekelőtt fokozatosan fel kell hagynia a dublini rendszer keretei között maradó, rövidtávú, válságkezelő „megoldásokkal”. A tapasztalat azt mutatja, hogy a rendszerszintű problémákra nem az átmeneti vagy „kivételes” intézkedések nyújtják a leghatékonyabb megoldást.

Az uniós tagállamok többségének a legfőbb gondot az okozza, hogy a felelősség megosztásához nincs megfelelő intézményi kapacitás. A válasz erre a „több EU” kell, hogy legyen, nem pedig kevesebb. A bizottságnak hivatalosan el kell ismernie, hogy a dublini rendszer nem működik, és felhívást kell intéznie arra, hogy sürgősen váltsák fel az „intézményi szolidaritás” egy új, innovatív modelljén alapuló Európai Menedék Rendszerrel.

A rendszernek egy Közös EU Menedék Szolgálat formáját kell öltenie, amelyet feljogosítanának a menedékkérelmek elbírálására és arra, hogy függetlenül döntsön a menedékkérők tagállamok közötti elosztásáról. Ahogy annak az Európai Parlament is hangot adott, az új elosztási rendszernek figyelembe kell vennie a menedékkérők családi és személyes viszonyait, továbbá preferenciáit is. Ezzel megoldódna a probléma, amely az Európai Határőrizeti Ügynökség (Frontex) és az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal (EASO) kompetenciáinak korlátosságából származik. Beszédében Juncker is megismételte a régi felhívást a Frontex megújítására, egy határ- és partiőrség-rendszerré fejlesztésére, de sajnos menedékügyben a tagállamok részéről semmiféle intézményi szolidaritással nem találkozott.

Az uniós standardok hatékony betartatása továbbra is kritikus jelentőséggel bír. Juncker helyesen hangsúlyozta, hogy az EU menekültügyi törvényét a gyakorlatban is be kell tartani, és több EU-tagállammal szemben kötelezettségszegési eljárásokat helyezett kilátásba.  A bizottságnak többet kellene tennie annak érdekében, hogy képes legyen biztosítani: valamennyi uniós tagállamnak maradéktalanul végre kell hajtania az uniós jogszabályokat, többek között a menedékkérelmek elbírálására vonatkozókat, és intézkedései során teljes mértékben érvényesítenie kell a jogállamiság elvét és tiszteletben kell tartania az alapvető emberi jogokat. A követező előremutató lépés annak körvonalazása lehet, hogy milyen irányelveket kell követni a menedékstátus megadása után. Prioritást kellene, hogy élvezzen Juncker javaslata, amely szerint a menedékkérőknek biztosítani kell, hogy beléphessenek a tagállamok munkaerőpiacaira.

A migrációról folyó jelenlegi viták megtagadják az Európai Unió alapvető értékeit. Az unión belüli kihívásokra az európai intézményeknek közös uniós megoldást kell találniuk és a menekültválság gyökerét kell kezelniük. A Juncker beszédében említett kezdeményezések az első – bár tétova, óvatos – lépéseket jelentik ebben az irányban. Európa menekültpolitikája nem léphet vissza a „több EU” elvétől.

Sergio Carrera (balra), a Centre for European Policy Studies szenior kutatója, a Maastrichti Egyetem professzora; Karel Lannoo, a Centre for European Policy Studies vezérigazgatója

Forrás: Centre for European Policy Studies